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지방 인구절벽 시대의 ‘축소도시’ 문제, 도시 다이어트로 극복하자
[요약]
1 오늘날 한국에서는 인구정점시기를 지난 지방 중소도시의 수가 점차 늘어나고 있으며, 농촌지역을 넘어 도시 지역에서의 빈집 문제가 심각해지고 있음
2 지방 인구절벽 시대에 접어든 가운데 한국의 20개 도시가 지속적이고 심각한 인구감소로 인해 물리적 스톡의 공급과잉 현상을 경험하고 있는 축소도시로 분류됨
3 한국의 축소도시에서는 인구급감, 부동산 방치, 공공시설 운영적자 등으로 인해 재정적 어려움을 겪고 있는 상황임에도 불구하고, 여전히 신규개발을 통해 도시규모를 확장하려는 정책관행을 보이고 있음
4 구조적 악순환에 빠진 축소도시 문제를 극복하기 위해서는 확장지향적인 정책관행에서 벗어나 건조 환경의 규모를 줄이면서 남아 있는 사람들의 삶의 질을 유지시켜주는 도시 다이어트 전략을 추진해야 함
[정책방안]
① (적정규모화) 줄어든 인구에 맞게 건조 환경(시가지면적, 주택, 기반시설 등)의 규모를 재조정하고, 기성시가지 및 생활거점으로 도시기능을 유도하는 전략을 마련
② (서비스효율화) 근린지역별 공공서비스 수급전망에 따른 효과적인 서비스 운영·관리계획을 수립하고, 인근의 복수 자치단체 간 공공서비스 공동이용 지원체계를 마련
③ (근린안정화) 소멸 위기 근린지역을 대상으로 유휴·방치 부동산에 대한 맞춤형 관리전략을 마련하고, 이와 연계한 일자리 창출을 통해 취약계층의 경제활동 참여를 독려
1. 오늘날 한국 도시가 처한 상황
지방인구절벽시대 진입
총인구는 여전히 성장세를 보이고 있으나, 2015년 현재 인구성장률 이 0.53%에 불과하여 저성장 국 면에 접어든 상황 통계청의 2015~2065년 장래인 구추계(중위)에 의하면 총인구는 2031년 5,296만 명으로 정점에 도달한 후 감소세로 전환되어 2065년 4,302만 명에 이를 것으 로 전망됨 2015년 현재 65세 이상 인구 비율은 12.8%로 고령화사회에 접어든 상황이며, 2026년에는 20%까지 증가하여 초고령사회 에 진입할 것으로 전망됨 지방의 많은 중소도시는 이미 인구성장의 변곡점을 지나 인구절벽 시대에 진입했으며, 그 수가 점차 늘어 나는 추세 1990년에는 인구정점시기1)를 지난 지 10년 이상인 지방 중소도시의 수가 21곳에 불과하였으나, 2015년에 이르러 전체(49곳)의 약 70%에 달하는 34곳(수도권 3곳)으로 증가함 2000년대 이후 이러한 도시의 분포가 지방을 넘어 수도권을 포함한 전역으로 확산되고 있음 인구유출과 신시가지 개발로 인해 빈집과 같은 유휴·방치 부동산이 증가하고 있는 추세 1995년에 약 3만 6천 호를 기록했던 전국의 빈집 수는 이후 지속적으로 증가하여 2015년에는 100만 호를 넘어섰음 1995년 4.0%에 달하던 공가율 역시 2015년 현재 6.5%까지 증가한 상황임
농촌지역보다 도시지역에서의 빈집 증가가 더 두드러지는 추세
최근 20년(1995~2015년) 동안 대부분의 광역자치단체에서 ‘면’지역보다 ‘동’지역에서 빈집 증가가 더 두드러졌으며, 특히 강원도, 전라북도, 경상북도, 제주특별자치도는 ‘동’지역의 빈집 증가율이 ‘면’지역뿐 아니라 ‘읍’지역보다도 더 높은 것으로 나타남 빈집 문제는 더 이상 농촌지역에만 국한된 것이 아니라, 도시지역에서 더 심각하게 다루어져야 할 문제인 것을 알 수 있음
2. 축소도시 전국 20곳
축소도시는 1988년 독일에서 처음 사용된 용어로 ‘지속적이고 심각한 인구감소로 인해 주택, 기반시설 등의 공급과잉 현상이 나타나고 있는 도시’를 지칭 미국의 학자인 실링(J. Schilling)과 로건(J. Logan)은 ‘지속적이고 심각한(과거 40년 동안 25% 이상) 인구감소 로 인해 유휴·방치 부동산(주택, 상가, 공장 등)이 증가하고 있는 도시’를 축소도시라 정의함 독일의 학자인 비흐만(T. Wiechmann)과 볼프(M. Wolff)는 ‘과거 20년 동안 연평균 인구변화율이 -0.15% 미만 인 도시’를 축소도시로 규정함
특·광역시를 제외한 77개 도시를 대상으로 ‘인구변화패턴(1995~2015년)’과 ‘정점대비 인구감소율 (1975~2015년)’이라는 두 가지 기준을 사용하여 총 20개 축소도시 선정2) 지속적 축소패턴3)이면서 정점대비 인구감소율이 25% 이상이면 ‘고착’형, 25% 미만이면 ‘점진’형 축소도시로 분류하였으며, 일시적 축소패턴4)이면서 정점대비 인구감소율이 25% 이상이면 ‘급속’형 축소도시로 분류함 축소도시의 절반 이상이 경상북도(7곳)와 전라북도(4곳)에 분포하고 있으며, 특히 가장 심각한 단계인 ‘고착’형 축소도시는 전체의 66.7%가 이들 지역에 분포하고 있음
한국의 축소도시에서는 인구급감, 부동산 방치, 공공시설 운영적자 등의 현상이 두드러지면서 재 정적으로 큰 어려움을 겪고 있는 상황 2015년 현재 모두 인구정점시기를 지난 가운데 태백시, 삼척시, 정읍시, 남원시, 김제시, 나주시, 상주시, 문경시 등 8곳은 정점인구 대비 50% 이 상 인구가 급격히 감소함 2015년 현재 모두 전국 평균 공가율인 6.5%를 넘어섰으며, 이 수치의 2배에 해당하는 13.0%를 초과한 도시도 태백시, 삼척시, 나주시, 영천시 등 4곳이나 존재함 2015년 현재 19곳5)에서 대규모(설치비 기준 100 억 원 이상) 공공시설을 운영하는 데 있어 적자를 면치 못하고 있음 2015년 현재 모두 재정자립도가 30%를 넘지 못 하며, 특히 정읍시, 남원시, 김제시, 안동시, 상주 시 등 5곳은 15%에도 못 미치는 상황임.
3. 축소도시는 여전히 규모 확장 중
축소도시의 「2020/2025년 도시기본계획」 수립 실태
대부분의 축소도시에서 인구가 감소하고 있는 현 상황을 고려하지 않은 채 신규 개발용지 확보를 위해 달성 불가능한 수준의 계획인구를 설정하고 있는 상황 「2020/2025년 도시기본계획」의 2015년 계획인구와 실제인구(인구주택총조사 기준)를 비교한 결과 모든 축 소도시에서 실제인구에 비해 과도한 계획인구를 설정하고 있음 동해시, 태백시, 공주시, 정읍시, 김제시, 나주시, 영천시, 밀양시 등 8곳에서는 2015년 실제인구가 계획인구의 3분의 2에도 못 미치는 상황임 현실과 괴리된 계획인구에 맞추어 주택, 기반시설 등이 과도하게 공급되면 향후 유휴·방치 부동산 문제가 더 욱 악화될 가능성이 있음
축소도시의 외곽지역 개발 실태
인구감소와 공동화 현상이 심각한 상황임에도 불구하고, 시가지확산을 초래하는 소규모 개발행위가 지속적 으로 늘어나고 있는 추세 최근 10년(2005~2015년) 동안 전체의 85%에 달하는 17곳에서 비시가화지역의 개발행위허가6)면적이 증가함 특히, 삼척시, 남원시, 경주시, 김천시, 안동시, 영주시, 상주시, 밀양시 등 8곳은 연평균 변화율이 10%를 초과 하는 것으로 나타남
축소도시에서 시가지확산을 방치할 경우 ‘기성시가지의 유휴시설 관리비용’과 ‘외곽지역의 신규 기반시설 공급비용’ 증대라는 이중고를 겪게 됨
중·대규모 개발사업 역시 인구감소와 공동화 현상을 고려하지 않은 채 시가지확산에 큰 기여 최근 5년(2010~2015년) 동안 전체의 80%에 달하는 16곳에서 비시가화지역의 지구단위계획구역8)면적이 증가함 특히, 동해시, 공주시, 논산시, 정읍시, 안동시, 영주시, 영천시 등 7곳은 연평균 변화율이 5%를 초과하는 것으로 나타나 이에 대한 대책 마련이 시급함
4. ‘도시 다이어트’를 위한 3가지 전략
줄어든 인구에 맞게 건조 환경의 규모를 재조정하자
- 건조 환경(시가지면적, 주택, 기반시설 등) 의 적정규모화를 위한 도시기능의 재배치 및 유휴공간의 선별적 활용전략 마련
- 기성시가지 및 생활거점으로 도시기능을 유도하는 다양한 지원제도 마련
공공서비스를 효율적으로 운영·관리하자
- 근린지역별 공공서비스 수급전망에 따른 효과적인 서비스 운영·관리계획 수립
- 공공서비스 공급의 임계수요 확보를 위한 복수 자치단체 간 공동이용 지원체계 마련
소멸 위기 근린지역의 정주안정화를 도모하자
- 소멸 위기 근린지역의 유휴·방치 부동산에 대한 맞춤형 관리전략 마련
- 취약계층의 경제활동 참여 활성화 및 회복탄력성 제고
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